管制政策下的北京出租汽车业

管制政策下的北京出租汽车业
〔15〕
运营的新增车辆 ,一律暂停投入运营 ,暂不予办理营运手续 。出租车经营指标限量管制
政策正式诞生了。
除 1996 年北京为筹办“世界妇女大会”批准少数企业增加车辆外“出管局”至今仍坚持,
量管制政策。即使有的企业被吊销营业资格 ,其占用的经营指标也不会被分配给其他经营者
这些指标将随着企业的消失而死亡。
(四)出租车公司的外部利益关系
申办出租车公司的首要条件是 ,申办者须出示上级主管单位的同意批文 ,而该上级主管
位须为一个“局级”机构。因此 ,每个出租车公司在理论上都有一个上级主管单位。出租车
司的外部利益关系主要指公司与其上级主管单位的关系。出租车企业申办中的“变通戏法
使公司外部利益关系扑朔迷离。有的公司只有一个主管单位 ,有的则有两个主管单位 ,分别
“一级主管”和“二级主管”。申办者取得上级主管单位的同意批文 ,并不一定要与该单位有
政隶属关系 ,只要有熟人写个批文盖个公章就可以了。大多数私人申办者都利用亲朋关系“
*”一个局级单位取得同意批文。由于申办者为数众多 ,北京的局级以上单位成了名符其实
稀缺资源 ,申办者争相寻找“主管单位”“主管单位”尽量吸纳“挂*”企业。例如, :气象局、地
局都有自己的下属出租车公司;再如:某出租车公司登记的上级主管是国家体委 ,但其真正
*的“上级主管单位”是国家体委下属的一个老干部门球队 ,后者实际上只是公司申办者取
国家体委批文和公章的一块跳板而已。
“挂*”当然不是无偿的。申办者通常与其主管单位订立一个书面或口头的“挂*协议
言明公司的出资人、管理权归属以及挂*费数额等事项。所谓上级主管单位其实并非如出
局想像的那样会像“婆婆管媳妇”一样管教出租车公司 ,它们实际上什么也不管 ,他们最关心
是公司每年上交的 1～5 万元不等的管理费。这是市场经济送给他们的一笔额外收入 ,一般
归入单位“小金库”,由单位自由支配。
挂*公司并非没有风险 ,因为维系挂*协议效力的力量不是法律 ,而是公司与上级主管
位官员的人际关系。一旦主管单位发生人事变动 ,原领导调离 ,而无意继续受挂*协议约束
申办者(出资人)并不能依赖挂*协议主张出资人的权利。因为 ,所有的挂*企业一律注册
“集体企业”,任何个人都无从对一个“集体企业”主张所有者权益。
(五)简要评议
管制型政府一旦放松管制 ,社会的创造空间便会随即扩大 ,社会创造财富的能力也会以
人的速度释放出来 ,困扰北京多年的“租车难”问题在短期内解决的事实 ,足以令人们思考政
一系列管制政策的合理性和正当性。当然 ,1992 年的放松管制是有相当限度的 ,为了保全
识形态上的纯洁性 ,为了迁就旧体制的惯性 ,放松管制后 ,市场因素是顶着计划经济的躯壳
入出租车行业的 ,要求每个企业都有上级主管单位就是一个明证。这个躯壳的存在为政府
供了一定的安全感 ,却对市场经济构成了最大威胁 ,因为政府有可能随时用它收回释放出的
场力量 ,重新强化管制。
二、政府对公司内部合同关系的管制
　　本文所谓出租车公司内部合同关系 ,是指公司与司机基于合同而确立的财产上的权利
〔15〕 北京市出管局《关于1994 年控制出租汽车总量增加的通知》(京出管1994031 号文件) 。
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比 较 法 研 究 　　1999 年 第 3 、4 期
务关系。
(一)1996 年 10 月 31 日以前的无管制时期
1996 年 10 月 31 日以前 ,政府并未对公司内部合同关系予以管制 ,即政府不干预公司
取怎样的经营管理方式 ,也不干预公司与司机订立何种合同。在这个时期 ,各公司都在积极
索适合出租车运营特点 ,有利于自身发展的经营方式。总的来看 ,绝大多数公司都在 80 年
〔16〕
末先后抛弃了计划经济时代的“公里提成制”和“定额管理制” ,而采用了承包制的合同关
〔17〕
型态 ,即公司与司机订立单车承包合同 ,约定司机每月交给公司的承包金数额 ,并就车辆
险和运营费用作出约定 ,公司不负担司机的工资和福利。各公司的承包合同虽然五花
〔18〕
门 ,其实质都是一种“定额租制”的产权模式:作为承包人的司机是剩余索取者 ,承担最终
险;而公司作为发包人总能获得固定数额的承包金 ,因而 ,公司承担的风险很小 ,公司没有必
也没有足够的激励去监督或干预司机的运营活动。这种产权安排是与出租车运营的流动性
分散性相适应的 ,因为 ,公司不可能对本公司多至上千辆 ,少至几十辆的出租车运营和收益
况进行有效监督 ,承包制大大减少了监督成本 ,提高了出租车营运效率。
自 1994 年起 ,在相当多企业中出现了一种独特的承包形式 ,本文称之为“融资承包”,其
要特征是:司机向公司一次性交纳一笔融资款(有的叫“预收承包款”、“购车款”,数额一般不
于或相当于车辆现值) ,约定承包期限、每月承包金(数额相当于一般承包合同承包金的 1/
有些融资承包合同还附带约定 ,承包期满后由公司协助将车辆过户给司机。如果我们对两
合同下司机和公司的收益进行一下比较 ,可以发现:采用“融资承包”方式时 ,司机虽然一次
交纳 5～7 万元融资款 ,但其每月上交的承包费大大降低了 ,以整个承包期计算 ,司机实际上
入增加了。那么 ,公司为什么采取这样一种减少自己收益的承包方式呢 ? 原因在于 ,大多
1992 年至 1993 年设立的公司是*银行贷款举办的 ,这批贷款从 1994 年开始进入还贷期
企业利润尚不足以偿还贷款 ,在这种情况下 ,公司与司机经过协商采取了司机向公司融资的
式 ,于是才产生了“融资承包”合同。而当时司机比较短缺 ,各公司一度为争夺司机竞相降低
包金定额。所以 ,公司为及时还贷不得不作出妥协。公司从中得到的利益是 ,及时摆脱了债
危机 ,而司机也愿意在承包期内拥有更充分的车辆使用权或在承包期后获得车辆所有权。
管局的调查表明 ,1994～1996 年间 ,90 %的微型面包出租车“面的”( ) ,80 %的夏利出租车
30 %租价为 2 元/公里的出租车(如桑塔纳、皇冠等)都采取了“融资承包”制 ,当然 ,名称各不
同 ,有叫“供车制”或“大额承包”的 ,也有叫“融资租赁”的 ,据政府管理部门估计 ,实际比例要
〔19〕
于上述数字 。
前文已谈到 ,1994 年 3 月至今“出管局”对出租车经营指标进行限量管制 ,基本上没有
准设立新的出租车公司 ,也就是说 ,北京出租车的数量自 1994 年 3 月至今基本是一个固定
变的常量。而此时北京的下岗工人数量却是一个不断上涨的变量 ,越来越多的人涌向出租
〔16〕 定额管理制是指司机营业收入全部上交企业,企业负责司机运营费用、工资、奖金、福利等,实际上属于一种计件
制。
〔17〕 出租车业内人士称承包金为“份儿钱”,这是借用了1949 年以前北京百姓对黄包车的车夫上缴车行租金的称呼,
老舍《骆驼祥子》。:
〔18〕 承包合同大致可分两类,一类是车辆所有权始终属于公司的,另一类是双方约定承包期满后车辆所有权过户给司
后者如1992 年北京市联合汽车出租公司对300 辆皇冠车实行的承包方式,具体作法是,首先确定车辆的内部转
(低于市场转让价) ,然后由司机先交20 %作为定金,司机租赁经营按月交租赁费,三年后再交 20 %的车辆残值费
将车辆过户给司机所有。参见《中国出租汽车报》,1992 年12 月21 日,何凡文。
〔19〕《出租汽车报》,1996 年11 月15 日,第2 版。
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管制政策下的北京出租汽车业
行业寻找就业机会。司机短缺的历史一去不复返了 ,有限的出租车成为司机们竞争工作机会
的稀缺资源。1995 年前后 ,广为流行的“融资承包”合同发生了质的变化“融资”款额不再相,
当于而是远远高于车辆的现值 ,例如一辆 6～7 万元的旧夏利出租车的“融资款”可能会高达
〔20〕
10～16 万元 。这时所谓的“融资”,其实已名不符实。远远高于车辆现值的“融资款”,对司
机而言 ,是从公司购买出租车经营特许的对价;因而 ,当一些司机打算退出出租车行业时 ,他们
可以将从公司购得的这种经营特许转让给其他人。而公司则成为地地道道的中间商 ,他们从
政府手中批量地、无偿获得出租车经营特许 ,然后高价零售给司机。
同样是由于政府对出租车经营指标的限量管制 ,实力较强的公司如要扩大经营规模别无
他途 ,只能通过兼并其他公司才能获得更多的经营指标。被兼并方当然不会按车辆现值即无
偿奉送经营指标的方式将公司转让给兼并方 ,于是出租车经营指标的价格在兼并市场上也被
炒作起来。
于是 ,在司机(竞争工作机会)市场、司机转卖经营指标市场和企业兼并市场的激烈竞争
中 ,有限的出租车经营资格不断增值 ,而惊人的高价反过来又导致三大市场一定程度上的失范
和扭曲。例如 ,有的公司经理先把车辆以高价预收承包款方式“卖”给司机 ,然后又以企业兼并
〔21〕
方式把自己的公司卖给另一家公司 ,这实际上是经营指标一物二卖 。诸如此类的问题相当
多 ,法律纠纷不断发生 ,一时间成为北京传媒竞相报道评论的热点问题 ,而政府也因此开始思
考新的对策。
(二)分水岭:京出管(1996)129 号文件
政府的新对策是在经营指标限量管制的基础上进一步管制公司内部合同关系 ,京出管
〔22〕
(1996)129 号文件的发布 ,标志着出租车公司内部合同关系无管制时期的终结 。
该文件的名称是“关于加强企业营运任务承包管理工作的通知”,其主要内容是:
(1)出租汽车企业实行承包管理 ,应与其驾驶员签订营运任务承包合同;(2)现已签订并在
执行中的合同 ,如不与有关法律、法规相违背 ,可继续履行至合同期满;(3)自本通知发布之日
起 ,企业由于更新车辆、新增车辆或录用新驾驶员 ,与驾驶员签订承包合同时 ,应依照北京市
“出管局”与北京出租汽车协会制定的《营运任务承包合同书》文本执行;(4)违反上述要求的企
业 ,市出管局将依照《北京市出租汽车管理办法》(北京市政府 1995 年发布)第 25 条第 1 项予
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以处罚 。
129 号文件所指的《营运任务承包合同书》文本(以下简称“标准承包合同”) ,首先申明该
〔20〕 以下是笔者对司机进行个别调查时采集的合同实例:(1)1996 年初北京市中北出租汽车公司与某司机:夏利牌轿车一
辆(旧车) ,承包期5 年,合同签订时司机向公司预交承包费 12 万元,每月交纳承包金 1 000 元,公司每月从预交承包
费中扣除车辆折旧费600 元,直到司机与公司终止合同,公司才将余额返还司机。(2)1996 年新月公司与某司机:旧
夏利一辆,承包期6 年,购车款12 万元,每月承包金1 400 元。(3)1995 年新路公司与某司机:旧夏利一辆,承包期 6
年,预交承包款10.5 万元,每月承包金1 700 元。(4)1996 年华电公司与某司机:旧夏利一辆,承包期 5 年,预收购车
款12 万元,每月承包金1750 元。(5)关于此类合同的报道,参见《中华工商时报》,1998 年3 月3 日,第五版《法制日,
报》,1998 年10 月14 日“社会特刊”。,
〔21〕 参见《法制日报》: ,1998 年10 月14 日“社会特刊”。,
〔22〕 该文件内容及其指定的合同文本实际上是北京出管局及其上级主管机关北京市市政管理委员会共同拟定的。参见
《首都建设报·出租租赁汽车专刊》,1999 年4 月14 日,市政管理委员会主任阜柏楠的讲话。
〔23〕 该《办法》第25 条第1 项的规定是“未按规定建立健全或者未认真执行各项管理规章制度的”出租车经营者: ,出管局
可给予其警告、限期改正,并处以1000 元至1 万元的罚款;情节严重的,责令停业整顿7 天至10 天。1997 年10 月北
京市人大常委会颁布的《北京市出租汽车管理条例》第 28 条将处罚措施修订为:有上列行为的,由市出管局给予警
告,并可处以200 元至2 000 元的罚款;情节严重的,处以2 000 元至2 万元罚款,并可责令停业整顿3 天至7 天。
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合同是在“不改变车辆所有权的前提下”签定的 ,然后对“营运方式”、“承包期限”、“车辆价值保
〔24〕
证金、营运收入保证金与承包金” 、“双方权利义务”、“违约责任”等规定了格式条款。
政府将管制扩张到公司内部合同关系 ,强令所有公司按其制定的标准承包合同文本建立
与司机的合同关系 ,到底是出于怎样的考虑呢 ? 官方明示的理由有这样两点:(1)企业内部经
营机制是决定企业管理和出租车服务质量问题(诸如拒载、多收费等)的根本原因。“融资承
包”制是“卖车”或“变相卖车”行为“卖车”后企业过早收回投资, ,坐收余利 ,放松管理 ,因此服
务质量问题丛生。(2) 融资承包合同中 ,企业高价“卖车”,造成行业管理混乱 ,司机权益受
〔25〕
损 。
而据笔者的侧面了解 ,政府管制公司内部合同关系至少还有以下三点原因:(1)某些公司
的兼并行为侵害了“融资”司机的利益 ,出现多起司机游行示威、集体上访、集团诉讼事件 ,被视
〔26〕
为破坏社会安定团结局面的不良因素 。(2)政府认为公司对经营指标只有使用权 ,所有权
〔27〕
属于政府 ,政府无偿将指标批给公司 ,公司不得“卖”给司机谋利 ,司机也不得转卖 。(3)某
〔28〕
些领导认为“卖”车给司机等于让司机成为公司股东 ,这样不利于管理 ,不利于稳定大局。
(三)129 号文件之后的合同关系
129号文件在多大程度上改变了公司内部合同关系 ? 1998 年底“出管局”对近, 200 家公
司进行了调查 ,结果表明自 1996 年 10 月 31 日以后 ,有近 60 %的公司依然以“融资承包”方式
(即政府认定的“卖车”方式)与司机订立合同。这些“卖车”的公司 ,为了规避政府的监督和处
罚 ,更为实现领取营运证件和新司机过户的目的 ,几乎全部采取与司机签订“阴阳合同”的方
〔29〕
式 。所谓“阴阳合同”,是指公司与司机一方面按 129 号文件订立一份应付政府审查的“阳
合同”,另一方面根据双方的实际利益和要求按原“融资承包方式”订立一份“阴合同”。公司和
司机为什么不按 129 号文件订立合同呢 ? 道理很简单 ,双方认为原“融资”方式对双方有利 ,公
司可以及早收回投资 ,不必承担经营风险 ,司机虽要先交一笔高于车辆现值的融资款 ,但每月
〔24〕 标准承包合同第四条:车辆价值保证金、营运收入保证金与承包金:
1、乙方在签定合同的同时,应向甲方交营运车辆价值保证金,同时,甲方向乙方预收所提供车辆的一个季度的承
包金(见附表) ,作为营运收入保证金,两项保证金的金额合计不得超过营运车辆现值的 40 %。因乙方原因造成保证
金被部分扣除,甲方有权要求乙方在 日内补齐。
2、承包期满后,车辆按年审标准经检验合格,连同附表所列全部随车工具和车辆证件交甲方验收后的 日
内,甲方应将车辆价值保证金退还乙方。
3、乙方发生下列情况,甲方从车辆价值保证金中扣除相应余额 相应条款由甲方按企业实际情况在不违反有
关规定的前提下制定) 。
4、承包期满,乙方没有拖欠承包款的行为,甲方在承包期满的 日内将营运收入保证金全部退还乙方。
5、乙方发生下列情况,甲方从营运收入保证金中予以扣除相应金额 (相应条款由甲方按企业实际情况在
不违反有关规定的前提下制定) 。
6、甲方依照市出租汽车管理局与北京出租汽车协会定期公布的出租汽车营业收入水平在上下浮动 15 %的范围
内制定本企业承包金定额,据此乙方每月向甲方交纳承包金 元。
7、第一款、第六款均为单班指标,双班指标在单班指标的基础上增加60 %。
〔25〕《出租汽车报》,1996 年11 月15 日,第2 版。
〔26〕 参见《中华工商时报》,1998 年3 月3 日,第5 版,鹏程公司50 名司机集体到区政府示威。另外,笔者在调查中也多次
从公司经理口中获知此类消息。
〔27〕《出租汽车报》,1998 年7 月1 日,第2 版。
〔28〕 笔者在调查中,听某公司经理讲,在一次市政管理委员会主持的会议上,某领导说了这样一番话“较真儿地说: ,你公
司把车卖给司机,那司机就属于公司股东了,他就有权和你一块儿开会,决策公司重大事务,那样,你就没法儿干了
你就完蛋了,这局面也就乱套了。”
〔29〕《首都建设报·出租租赁汽车专刊》,1998 年12 月20 日,第3 版。

可以少交承包费 ,核算一下比标准承包合同下收入多一些。当然 ,不能否认 ,司机也认为融
承包合同的利益偏向公司一边 ,但迫于就业压力 ,又考虑到收入比标准合同多一些 ,他们还
选择了融资方式。
那么 ,按 129 号文件订立合同的司机反映如何呢 ? 由于政府颁布的承包合同文本有诸
〔30〕
不确定性和若干浮动空间 ,公司仍然可将司机置于不利地位 ,司机的处境并未因订立标
合同而好转。公司与司机的关系仍然是松散型的 ,每月一至两次的“例会学习”并不等于对
机加强了管理 ,而司机服务质量的好坏也不会与这种例行公事的碰头会有什么必然联系。
阴阳两份合同之间有什么关系呢 ? 129 号文件能否否定所有与其要求不符的合同的法
效力 ? 这个问题将在本文第五部分予以讨论。但至少可以肯定一点 ,129 号文件很大程度
〔31〕
已成为公司或司机事后试图推翻双方自愿订立的融资承包合同的工具 。
(四)简要评议
本文认为 ,无论是一般承包还是融资承包 ,本质上都是当事人根据出租车的营业特点、企
业财务状况和个人利益等因素自由选择的、双方都认为有利的产权安排。如果说 ,政府管制
司内部合同关系的目标是保护劳动者利益 ,那么 ,谁能比司机本人更精确地核算自身的利益
失呢 ? 既然司机自愿选择融资承包和抛弃标准承包合同 ,就说明后者对司机不利。代替司
作出利益判断的政府能否再替司机全面承担判断之后的风险和责任呢 ?
进一步说 ,政府强制所有企业和司机一体遵行统一的产权方案 ,实际上意味着政府试图
自身的政策判断完全取代企业和司机自觉的利益判断 ,或者说 ,政府试图将自己设计的管理
案贯彻到企业中去 ,以督促企业加强质量管理 ,保证向社会提供优质服务。然而 ,如果政府
诺保障企业的市场垄断地位并规定了统一的价格 ,使企业之间不必竞争也可以获得相对稳
的垄断利润 ,那么 ,还有什么动力能够真正激励企业竞相为公众提供优质服务呢 ? 也许 ,这
是为什么政府对企业内部合同的管制不但没有收到预期效果 ,反而还衍生出大量规避现象
原因。如果说管制前行业有一定混乱和失范现象的话 ,那么 ,管制后混乱和失范更严重了 ,
题更复杂了。无管制时期的混乱和失范现象促使社会呼唤规范和秩序 ,但是在管制型政府
意识里 ,要结束混乱就必须驱逐市场、求助政府管制“规范”似乎意味着尽可能消灭自由选,
的一切可能性“秩序”则等于被管制对象的彻底格式化。,
值得注意的是 ,政府得以推行管制政策的武器中有一把尚方宝剑 ,那就是地方性法规赋
它的行政处罚权。《北京市出租汽车管理条例》(1997 年)第二十八条规定“未按规定建立:
者执行各项规章制度”的出租车经营者 ,由“出管局”给予警告 ,并可处以 200 元至 2 000 元
罚款;情节严重的 ,处以2000 元至2 万元罚款 ,并可责令停业整顿3 天至7 天。就是这条规
〔32〕
使129 号文件有了一定威力 。但这条规定是不符合现代法治原则的 ,因为 ,它没有明确
明行政处罚的具体对象 ,人们无法预期什么样的行为会遭到处罚。因此 ,出管局无论发布怎
〔30〕 例如:没有规定车辆现值须由专门机构评估;公司方扣除司机所交车辆价值保证金和营运收入保证金条件的条款
公司方制定;承包金有15 %的浮动空间,且具体浮动多少也由公司一方决定。
〔31〕 在公司方面,如延庆县某公司将现值8 万元的车以12 万元“卖”给司机后,又与之订立标准承包合同应付政府审查
一旦哪个司机得罪了公司或车队,公司就会以标准合同为借口否定与司机订立的融资承包合同(参见《首都建设报
出租租赁汽车专刊》,1999 年1 月13 日,第3 版) 。在司机方面,由于市政府1999 年作出规定缩短了出租车报废年
(夏利车由8 年缩短为6 年,马自达和富康车由12 年缩短为8 年) ,使许多融资承包出租车的司机丧失了 2 年或 4
的运营时间,损失很大,因而,有许多司机到出管局或法院,以标准承包合同文本为据,要求宣告原融资承包合同
效、公司退还融资款。
〔32〕 129 号文件的结尾部分就援引了这条规定。

比 较 法 研 究 　　1999 年 第 3 、4 期
的关于企业内部经营机制的文件 ,都可能当作“规章制度”而要求公司建立和执行 ,违者将受到
行政处罚。由此可见 ,不合理的管制必定以缺乏合理限制的行政权为后盾 ,而缺乏合理限制的
行政权又往往会派生出不合理的管制政策。
三、租价管制
　　政府为各类出租车规定统一的租价实际上是政府为所有出租车公司和消费者制定了统一
的格式合同。讨论价格问题 ,应当是经济学学者最为擅长 ,限于本文的论题和笔者的知识背
景 ,本文无意对出租车租价进行经济学意义上的探讨。本文比较关心的是 ,租价管制在整个管
制政策中的地位和影响 ,以及它与其他管制措施的内在联系。
129号文件和标准承包合同文本出台之后 ,租价管制与政府对出租车公司内部合同的管
制建立了直接联系 ,因为 ,政府规定的租价决定了司机的承包金定额。标准承包合同文本第四
条第 6 项规定:公司应当依照出管局与出租汽车协会定期公布的出租车营业收入水平在上下
浮动 15 %的范围内制定本企业承包金定额。这个“营业收入水平”则是依照各类型出租车的
租价统一制定的 ,标准承包合同文本后附有 1996 年小客车月承包金定额表 ,可表明租价与承
包金定额的联系:
租价(元/公里) 月承包金(元)
1.00 3 000.00
1.20、1.40(不带空调) 4 000.00
1.60、1.80 4 500.00
2.00 6 000.00
北京的出租车价位一直是相当高的 ,在全国仅次于广州和深圳 ,而北京人的收入却远不如
〔33〕 〔34〕
这两个城市 。1998 年北京市政府开始调低租价 ,新租价于当年 11 月 10 日起施行 。为
保证租价下调后不影响行业稳定 ,市政府又明确规定 ,因租价下调而导致营业收入下降的部
分 ,按 2/3 和 1/3 的比例分别由企业和司机承担。而出管局则在京出管(1998)112 号文件中
将这个比例具体化为:原租价 2.00 元/公里的车调价后 ,承包金定额下调不得低于 350 元;原
〔35〕
租价 1.60 元/公里的车调价后 ,承包金定额下调不得低于 470 元 。为了监督该规定的实
施 ,出管局官员随即开始了检查行动。
另一方面 ,租价管制与经营指标管制的关系是:为了保障政府定价后出租车经营者的利
〔33〕《北京晚报》,1998 年12 月10 日,第32 版。
〔34〕 此次出租车租价的具体方案为:(一)减少租价档次。1、现行租价每公里2.50 元以上的小客车,散客运营时调为 2.00
元,包车运营时,在不低于2.00 元的基础上实行双方议价;2、现行租价 2.00 元、1.80 元的调整为 1.60 元;3、现行租
价1.60 元和1.40 元的调为1.20 元。(二)基本统一基价公里和基价公里收费。调后每公里租价为1.20 元的基价公
里和基价公里收费调为5 公里 10 元,调后每公里租价为 1.60 元、2.00 元的基价公里和基价公里收费统一调为 4 公
里10 元。其他计费办法仍维持原办法不变。见《出租汽车报》,1998 年11 月15 日,第1 版。
〔35〕《首都建设报·出租租赁汽车专刊》,1998 年12 月20 日,第1 版。

管制政策下的北京出租汽车业
润 ,政府必须保障出租车经营者的市场垄断地位 ,即不允许没有出租车经营指标的车辆从事出
租车业务 ,这实际上是对经营指标特许权的维护。租价管制使公司和司机能够共同分享垄断
利润 ,因此 ,出租车公司和司机对那些破坏他们市场独占性的黑车有必欲除之而后快的憎恨 ,
尽管公司获取此项利润不必承担指标成本 ,而司机则须以上缴融资款或承包金的方式承担指
标成本。
四、黑车问题
　　有管制就必然有黑市 ,同样道理 ,北京市政府在对出租车经营指标限量管制的同时 ,还必
须迎战那些无处不在且行踪不定的黑车。所谓黑车 ,是指那些未经政府部门批准 ,没有纳入出
〔36〕
租车行业管理、擅自经营出租车业务的客运车辆。据估计 ,北京目前约有黑车 2 万辆 , 与
6.5 万辆合法出租车相比 ,这个数字是惊人的。
〔37〕
黑车大致可以分为两类。一类是个人运营的黑车 ,其经营者大多是北京的无业人员 ,
车型大多是微型面包车 ,也有小客车 ,司机大多拥有车辆所有权 ,他们不必办理经营出租车的
一系列手续 ,更不必向任何人交纳“融资款”、“购车款”、“保证金”或“承包金”,因而 ,他们可以
低廉的价格吸引乘客 ,出租车公司很快便发现自己的市场被黑车轻而易举地挤占了。另一类
黑车是指以“接送”、“快送”、“快运”等名义合法成立的企业非法从事出租车业务。这类公司是
北京市工商局批准在各区工商局注册登记的 ,于 1998 年 6、7 月份开始大量出现。他们的经营
方式与出租车公司相同 ,但司机上交的承包费一般只有几百元 ,也没有高价融资等现象。因
而 ,这些公司的车辆也可以低价招揽乘客。1998 年下半年 ,北京共有 60 多家类似接送公司的
企业 ,共有几千辆车 ,多是低价位的微型面包车。
“出管局”认为 ,大量黑车的存在 ,严重冲击了出租车市场 ,因此连续进行了几次检查。
1998 年 10 月 7 日至 17 日市“出管局”、市工商局、公交分局联合查扣黑车 176 辆 ,其中货运、
〔38〕
接运、快递公司的车辆共103 辆 ,占60 % 。令人比较费解的问题是 ,这些非法从事出租车业
务的接送公司当初正是经市工商局批准而设立的 ,现在市工商局又将其车辆作为黑车查处 ,难
道市工商局在批准时和区工商局在登记注册时没有意识到该类公司的业务难以与出租车业务
划清界线吗 ? 也许以下两点事实可以帮我们解开疑团。事实一:据记者暗访 ,一接送公司司机
〔39〕
说 ,接送公司能够设立 ,是因为“上边有人” ;事实二:接送公司的经理有不少是原来办出租
〔40〕
车公司的经理 。
鉴于接送公司对出租车行业的冲击 ,北京市工商局 1998 年 9 月 28 日下发了“关于停止
‘接送服务’企业登记注册的紧急通知”“通知”说, “目前此业务: (尤其是汽车接送)与出租车业
务界限不明确 ,待有关部门进行研究确定”“自通知下发之日起停止核准从事‘接送业务’的企,
业登记注册 ,对已登记注册从事这项业务的 ,其经营范围统一调整为‘接送服务(不含汽车接
〔36〕《人民政协报》,1999年3月13 日,步雄文。
〔37〕 据1998 年9 月出管局对查获的 75 位黑车司机的调查,除一人属下岗人员外,其余均为无业人员。《出租汽车报》
1999 年9 月15 日,第1 版。
〔38〕《出租汽车报》,1998 年11 月1 日,第1 版。
〔39〕《出租汽车报》,1998 年12 月3 日,第3 版。
〔40〕 据笔者的调查和访谈。

〔41〕
送)’,并对其有汽车接送的经营行为进行规范 ,加强监督管理。” 然而 ,这则内容含混、前后
矛盾的通知既没有阻止新的接送公司设立 ,也不可能禁止它们从事黑车业务 ,因为 ,接送服务
的经营范围与出租车业务根本无法划清界限。
“出管局”负责人在谈到上述情况时认为 ,目前北京市 6. 5 万辆的出租车市场已趋于饱
〔42〕
和 。然而 ,如果出租车市场确已趋于饱和 ,那为什么在北京部分地区人们得不到出租车服
〔43〕
务 ,只能选择黑车 ? 如果说黑车是以低价格挤占出租车市场 ,那么 ,出租车租价为什么居高
不下呢 ? 出租车公司从政府手中取得经营资格时难道不是无偿的吗 ? 出租车经营指标的市场
价格越炒越高 ,其经营成本最终还是要转嫁到消费者头上 ,如果消费者有机会选择较低价格的
同类服务 ,他们为什么不选择呢 ? 黑市越是发达 ,就越证明管制的失效。所以 ,关键问题在于:
市场是否饱合 ,供需是否平衡 ,是一个应由市场自身判断的问题 ,还是一个能够由政府决定的
问题 ? 如果政府没有足够的智慧回答上述问题 ,那么 ,管制(包括经营指标管制和价格管制)之
下必然会产生严重的供需失衡。因此 ,黑车不可避免地要大量涌现 ,以矫正管制政策导致的市
场扭曲。2 万多辆黑车的存在 ,证明经营指标限量管制和价格管制造成的市场空白是巨大的 ,
而接送公司这一独特事物的出现 ,又表明甚至连制定管制政策的政府内部也有人试图分享这
一大块市场空白所带来的丰厚利润。
五、法院的态度和角色
　　经历了 1992 年的迅猛发展 ,与出租车公司有关的民事案件迅速增加。在大多数人的意识
里 ,法院应当是社会公正的最后一道屏障 ,因而 ,大量的关于出租车的纠纷最终进入法院寻求
解决。1994 年 12 月北京市高级人民法院经济庭作的《关于出租汽车承包合同纠纷案件的调
查报告》(以下简称《调查报告》)指出 ,截至 1994 年 8 月 ,北京各区县法院总共受理、审结出租
汽车承包合同纠纷案件 74 件。虽然笔者没有掌握进一步的统计材料 ,但从调查中 ,从传媒报
道中 ,我们可以发现 1994 年以后关于出租车的民事案件更多、更复杂了。
这份下发到各区县法院的《调查报告》为我们观察和分析管制政策下法院的司法角色提供
了有用的材料。《调查报告》在对已受理、审理的案件进行分类定性后 ,提出了审理建议 ,主要
是:由于当前处理出租车纠纷案件尚无“专项规定”可供依据 ,所以 ,只能在不违背法律的前提
下 ,尊重双方当事人的约定 ,即只要双方当事人的约定无明显违法之处 ,就应当认定合同有效 ,
并据此认定违约事实和判定责任(既然尚无“专项规定”,法院一般适用《经济合同法》和《民法
通则》的有关条文) 。由此可见 ,在这个阶段 ,法院尚能依法尊重当事人的合同自由。但从《调
查报告》的字里行间中我们明显感觉到高院经济庭的法官们其实认为上述审理建议只不过是
权宜之计而已 ,最终还要*“专项规定”来解决问题 ,比如《调查报告》中还说 ,法院“应建议市政
府有关部门 ,结合整顿出租汽车行业 ,制定有关规定。在规定中除应明确出租汽车公司成立条
件、资质审查、审批手续、营运管理和监督等事项外 ,还应明确出租汽车公司管理方式上的问
题。……以上问题不明确既容易产生纠纷 ,且诉至法院后 ,又会造成审理上的困难”。
〔41〕 参见《出租汽车报》,1998 年11 月1 日,第1 版。
〔42〕 同上。
〔43〕《人民政协报》,1999 年3 月13 日,步雄文。另参见《北京晚报》: 1998 年12 月10 日,第32 版“北京出租车调价, ,谁受
冲击受得益”一文中也谈到出租车司机干活不勤,产生了市场空白。

1996 年 ,法院要求“专项规定”的呼声终于有了回应。为制定标准承包合同文本 ,北京市
政管理委员会“多次召集与行业管理有关的劳动、财政、税务、工商、体改、国资管理、仲裁、法
〔44〕
院、市法制办等部门共同研讨” 。
那么 ,129 号文件及标准承包合同的出台是否解决了法院的审理困难呢 ? 笔者走访了北
京 C区法院和 F 区法院的法官。C区法院某法官告诉笔者 ,按道理讲 ,129 号文件只是行业主
管部门推荐的经营方式 ,不是地方性法规、也不是行政法规 ,故不能作为审理承包合同的法律
依据 ,但实际上法院一般依照标准承包合同认定当事人承包合同的效力 ,不符合标准合同时就
无效。F 区法院某法官则说 ,129 号文件不具有法律效力 ,不应依据标准承包合同文本认定合
同效力 ,但是 ,129 号文件毕竟是行业主管部门制定的 ,所以 ,129 号文件和标准承包合同文本
对案件审理有一定影响。
从实际的审判结果看 ,法院对不同于标准承包合同的“融资承包”合同的法律效力的认定 ,
在法律依据上是极不确定的。有的法院接受了出管局的观点 ,认为“融资承包”等于卖车 ,而出
租车公司卖车显然超出其经营范围 ,因而合同无效;有的法院则认为“融资”是国家禁止的金融
性行为 ,故“融资承包”合同因违法而无效;有的法院则干脆说“关于交纳融资购车款的条款违:
〔45〕
反了有关出租车辆的管理规定 ,应为无效” ,至于有关规定是指什么规定 ,无从知晓。当然 ,
从一些判决来看 ,有的法院并未受 129 号文件和标准承包合同文本的影响 ,根据合同法规则审
理了案件。
从上述法官的观点和法院判决来看 ,129 号文件和标准承包合同文本不但没有帮助法院
走出困惑 ,反而使之陷入了更为麻烦的困境之中 ,因为在 129 号文件之前 ,法院至少明白应适
用《经济合同法》和《民法通则》,而 129 号文件之后 ,法院则在判断适用何种法律依据时 ,迷失
了方向。
进入 1999 年以来 ,由于租价下调和出租车报废年限缩短 ,许多司机手执 129 号文件和标
准承包合同文本请求法院判决原“卖车”合同无效 ,要求公司返还购车款或融资款。潮水般的
起诉状使法院陷入恐慌 ,于是北京市高院经济庭于 4 月至 5 月间电话通知各中级法院和区县
法院:有关出租车的诉讼案件 ,未受理的 ,不予受理 ,已受理未审结的 ,停止审理。将来怎么办 ,
〔46〕
听候进一步通知 。
从起初建议和参与政府管制措施的制定 ,到管制政策下的司法混乱 ,再到现在向所有出租
车案件关闭司法大门 ,法院从过分积极的状态 ,经过一阵困惑后 ,干脆暂时剥夺公民诉权 ,搁置
法律争议了事。这到底是管制政策威力过大 ,还是法院自身出了问题 ,或者还有更深层次的原
因 ?
129 号文件之后 ,有些法院之所以不敢理直气壮地适用《经济合同法》和《民法通则》,很难
说是一个司法技术上的问题 ,因为 ,许多法官也明白 ,129 号文件不是法规 ,不应作为审判的法
律依据。所以 ,这恐怕是一个司法制度上的问题 ,由于我们缺乏一套能够保证法院独立于政府
行政权的制度 ,因而 ,趋于官僚化和行政化的法院无法独立思考 ,无法坚持独立的政策判断
如果法院成为听命于政府管制政策的行政权附庸 ,那么 ,国家权力将丧失制衡机制 ,而“全能型44〕 转引自“出管局”副局长安小芬1996 年11 月的讲话《出租汽车报》; ,1996 年11 月15 日,第2 版。45〕 引自 F区法院1998 年6 月某“民事判决书”。奇怪的是,主持该审判的法官在 7 月的另一份判决书中又认为当事人
的“预交购车款”协议是合法有效的。46〕 这则电话通知的内容是某区法院一位法官透露给笔者的,截止本文成稿时的1999 年6 月底,这则通知仍然有效。